The Economist: Τι σημαίνει η στροφή των ΗΠΑ προς τον προστατευτισμό για τον υπόλοιπο κόσμο

Ας κάνουμε για μια στιγμή ένα μικρό ταξίδι στο αρχαίο παρελθόν. Ας πάμε λοιπόν στο 2016. Ο Μάικλ Φρόμαν, ο Εμπορικός Αντιπρόσωπος των Ηνωμένων Πολιτειών απευθύνει ένα συγκλονιστικό μήνυμα. Οι Αμερικανοί εργαζόμενοι και επιχειρήσεις ανταγωνίζονται εταιρείες που λαμβάνουν επιδοτήσεις και άλλα προνόμια από τις κυβερνήσεις τους. «Το ερώτημα», λέει, «είναι τι κάνουμε εμείς για αυτό; Αποδεχόμαστε αυτό το status quo ή εργαζόμαστε ενεργά για να το αλλάξουμε;». Η επιλογή του κ. Φρόμαν σύμφωνα με τις εμπορικές πολιτικές της χώρας του είναι η δεύτερη: να προσπαθήσει να ανατρέψει τις επιδοτήσεις που πλήττουν τους Αμερικανούς εξαγωγείς και καταστρέφουν το παγκόσμιο εμπόριο.

Τώρα ας επιστρέψουμε στο παρόν. Η απάντηση της Αμερικής στην ερώτηση του κ. Φρόμαν έχει αντιστραφεί. Αντί να προσπαθεί να πείσει άλλες χώρες να περικόψουν τις επιδοτήσεις, η απερίσκεπτη εστίαση της κυβέρνησης Μπάιντεν είναι να χτίσει δική της αρχιτεκτονική επιδοτήσεων, με δικά της είδη κανόνων εγχώρια παραγόμενου περιεχομένου για τα οποία κάποτε οι Αμερικανοί αξιωματούχοι διαμαρτυρόντουσαν. Χάρη στη νομοθεσία ορόσημο που ψηφίστηκε πέρυσι, η κυβέρνηση είναι έτοιμη να ρίξει μετρητά – πιθανώς περισσότερα από 1 τρισεκατομμύριο δολάρια την επόμενη δεκαετία – σε ημιαγωγούς, ανανεώσιμες πηγές ενέργειας και άλλες πράσινες τεχνολογίες. Οι αξιωματούχοι έχουν αρχίσει να ασχολούνται με το πώς να διανείμουν τα κονδύλια. Κάποιοι από αυτούς τους νέους κανόνες τέθηκαν σε ισχύ την 1η Ιανουαρίου.

Για πολλούς στην Ουάσιγκτον -τόσο για Δημοκρατικούς όσο και Ρεπουμπλικάνους- αυτή η νέα προσέγγιση συνάδει με την κοινή λογική. Είναι, πιστεύουν, ο μόνος τρόπος με τον οποίο η Αμερική μπορεί να προστατεύσει τη βιομηχανική της βάση, να αποκρούσει την πρόκληση από την ανερχόμενη Κίνα και να προσανατολίσει εκ νέου την οικονομία σε πιο πράσινη ανάπτυξη. Αλλά για τους συμμάχους της, από την Ευρώπη μέχρι την Ασία, είναι εκπληκτική στροφή. Η χώρα στην οποία προσέβλεπαν ως την υπέρμαχο του ελεύθερου εμπορίου σηματοδοτεί ένα μεγάλο βήμα προς τον προστατευτισμό. Αυτοί, με τη σειρά τους, πρέπει να αποφασίσουν εάν θα πολεμήσουν τα χρήματα με χρήματα, ενισχύοντας τις δικές τους επιδοτήσεις τους για να αντιμετωπίσουν τις αμερικανικές. Εάν το αποτέλεσμα είναι παγκόσμιος αγώνας επιδοτήσεων, τα μειονεκτήματα θα μπορούσαν να προκαλέσουν ρήγμα στο σύστημα του διεθνούς εμπορίου, υψηλότερο κόστος για τους καταναλωτές, περισσότερα εμπόδια για την καινοτομία και νέες απειλές για την πολιτική συνεργασία.

Η πρώτη μεγάλη ρωγμή στη δέσμευση της Αμερικής για το ελεύθερο εμπόριο ήρθε όταν ο Ντόναλντ Τραμπ επέβαλε δασμούς σε προϊόντα από όλο τον κόσμο. Κατά κάποιο τρόπο, όμως, είναι αυτή η δεύτερη ρωγμή -η σημερινή αύξηση των επιδοτήσεων- που πονάει περισσότερο. «Το ελεύθερο εμπόριο είναι νεκρό», είναι η ωμή εκτίμηση ενός ανώτερου Ασιάτη διπλωμάτη στην Ουάσιγκτον. «Είναι βασική θεωρία των παιγνίων. Όταν μια πλευρά παραβιάζει τους κανόνες, και οι άλλες σύντομα παραβιάζουν επίσης τους κανόνες. Αν παραμείνεις αδρανής, θα βγεις πολλαπλώς χαμένος».

Αν και οι επιδοτήσεις αποτελούν εδώ και καιρό μέρος του οικονομικού τοπίου της Αμερικής, τα νέα σχέδια είναι αξιοσημείωτα τόσο για την κλίμακα τους όσο και για την έμφαση που δίνουν στην Αμερική. Το να βάλουμε ακριβή τιμή σε αυτά είναι αδύνατο, επειδή οι περισσότερες επιδοτήσεις θα δοθούν με τη μορφή εκπτώσεων φόρου, το συνολικό μέγεθος των οποίων θα εξαρτηθεί από το πόση ποσότητα παράγουν οι εταιρείες. Ωστόσο, ο σωρευτικός αντίκτυπος θα είναι τεράστιος. Εάν το επενδυτικό ξεφάντωμα της ομοσπονδιακής κυβέρνησης φτάσει τα 100 δισεκατομμύρια δολάρια ετησίως την επόμενη δεκαετία, όπως πολλοί αναμένουν, αυτό θα ήταν περίπου διπλάσιο από τις συνολικές επιδοτήσεις της κατά τη δεκαετία πριν από την πανδημία. Η τράπεζα Credit Suisse πιστεύει ότι τα αμερικανικά ηλιακά πάνελ θα μπορούσαν να είναι τα φθηνότερα στον κόσμο μέχρι τα τέλη της δεκαετίας του 2020.

Για τους υποστηρικτές του ελεύθερου εμπορίου, οι επιδοτήσεις είναι από μόνες τους κακές: καθιστούν τα προϊόντα που παράγονται από μια χώρα τεχνητά φθηνότερα, μειώνοντας την οικονομική απόδοση. Οι νέες επιδοτήσεις της Αμερικής είναι πολύ πιο απαράδεκτες επειδή σε πολλές περιπτώσεις απαιτούν από τους αποδέκτες να τηρούν ποσοστώσεις εγχώρια παραγόμενου περιεχομένου. Για να λάβουν πίστωση $ 7.500 για την αγορά ενός ηλεκτρικού οχήματος, οι καταναλωτές πρέπει να αγοράσουν αυτοκίνητο συναρμολογημένο στη Βόρεια Αμερική. Τουλάχιστον τα μισά από τα εξαρτήματα της μπαταρίας στα κατάλληλα αυτοκίνητα πρέπει επίσης να κατασκευάζονται στη Βόρεια Αμερική. Τα έργα αιολικής, ηλιακής και γεωθερμικής ενέργειας θα λάβουν όλα μεγαλύτερες επιδοτήσεις εάν χρησιμοποιούν αμερικανικό χάλυβα και σίδηρο. Περίπου τα μισά από τα κατασκευασμένα εξαρτήματά τους πρέπει επίσης να κατασκευάζονται στην Αμερική. Και η λίστα συνεχίζει κατά τον ίδιο τρόπο.

Η στροφή της Αμερικής προς τον προστατευτισμό έχει πολλά κίνητρα. Η άνοδος της Κίνας είναι το σημείο εκκίνησης. Οι Αμερικανοί ηγέτες κάποτε πίστευαν ότι θα μπορούσαν να κάνουν την Κίνα να χαλιναγωγήσει τις χειρότερες βιομηχανικές πολιτικές της. Αυτές οι ελπίδες διαψεύστηκαν, δίνοντας τη θέση τους στην άποψη ότι η Αμερική χρειάζεται τις δικές της βιομηχανικές πολιτικές για να αποφύγει την εξάρτηση από τον αντίπαλο στις τεχνολογίες του αύριο. Οι ανησυχίες των πολιτικών σχετικά με τη διακοπή των αλυσίδων εφοδιασμού στις αρχές της πανδημίας της Covid-19 ενίσχυσαν αυτήν την άποψη, όπως και η επιθυμία να ενισχύσουν τις θέσεις εργασίας της μεσαίας τάξης. Η κλιματική αλλαγή είναι άλλος ένας λόγος: οι δαπάνες για ανανεώσιμες πηγές ενέργειας αναμένεται να οδηγήσουν σε απότομη μείωση των εκπομπών άνθρακα στην Αμερική.

Η οικονομική σκέψη που στηρίζει μεγάλο μέρος αυτής της λογικής είναι αμφίβολη. Ωστόσο, η πολιτική της δυναμική είναι, προς το παρόν, αδυσώπητη. Αυτό γεννά δύο κρίσιμα ερωτήματα για όλες τις χώρες του κόσμου. Πόσο μεγάλη οικονομική απειλή αποτελούν οι αμερικανικές επιδοτήσεις; Και πώς πρέπει να αντιδράσουν;

Killing me… όχι softly, αλλά σπάταλα

Εφόσον είναι ο κύριος στόχος των μέτρων της Αμερικής, οι απαντήσεις για την Κίνα είναι ξεκάθαρες. Σε συνδυασμό με τους ελέγχους των εξαγωγών και τις κυρώσεις, οι αμερικανικές επιδοτήσεις έχουν σχεδιαστεί για να αποσπούν επιχειρήσεις από την Κίνα. Αυτό ενισχύει τη δέσμευση της κινεζικής κυβέρνησης για μεγαλύτερη αυτοδυναμία, μεταξύ άλλων μέσω τεράστιων δικών της βιομηχανικών επιδοτήσεων.

Για τους φίλους της Αμερικής, ωστόσο, οι απαντήσεις είναι πιο περίπλοκες. Όταν ο Τζο Μπάιντεν υπέγραψε νόμο για τις επιδοτήσεις πράσινης τεχνολογίας, τον Αύγουστο (μέσω του νόμου για τη μείωση του πληθωρισμού, ή IRA), αντιμετωπίστηκε με επαίνους από την Ευρώπη. Επιτέλους, η Αμερική συμμετείχε στον αγώνα κατά της κλιματικής αλλαγής. Και δεδομένου ότι τα πάντα, από τα αυτοκίνητα μέχρι τα σούπερ μάρκετ είναι μεγαλύτερα στην Αμερική, τα θηριώδη οικονομικά μεγέθη του κ. Μπάιντεν  θεωρήθηκαν απλά ο αμερικανικός τρόπος για να κάνει τα πράγματα. Οχι πια. Οι εμπειρογνώμονες του εμπορίου στην Ευρώπη σήμαναν τον κώδωνα του κινδύνου ότι οι επιδοτήσεις της Αμερικής προκαλούν προβλήματα για τις φιλοδοξίες της ηπείρου για πράσινη τεχνολογία. Πολύ σύντομα αυτές οι ανησυχίες άρχισαν να «βράζουν». Τον Δεκέμβριο ο Γάλλος πρόεδρος Εμανουέλ Μακρόν αποκάλεσε το IRA «δολοφόνο για τη βιομηχανία μας». Η κριτική από τους συμμάχους της Αμερικής στην Ασία ήταν πιο σιωπηλή, αλλά οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής εκεί είναι επίσης απογοητευμένοι από τη στροφή σε επιδοτήσεις βάσει εθνικότητας.

Η πιο οργισμένη αντίδραση που έδειξε η Ευρώπη οφείλεται εν μέρει στην αδύναμη θέση της. Η ενεργειακή κρίση που προκλήθηκε από τον πόλεμο της Ρωσίας στην Ουκρανία έχει πλήξει σκληρά τις ευρωπαϊκές εταιρείες. Η ήπειρος έχει προσπαθήσει να αντικαταστήσει το φτηνό αέριο που διοχετευόταν με αγωγούς με ακριβό υγροποιημένο αέριο. Με τους άφθονους φυσικούς πόρους της, η Αμερική έχει πλεονέκτημα με χαμηλότερες τιμές ενέργειας. Οι νέες επιδοτήσεις ενδέχεται να της δώσουν και φθηνότερη ενέργεια από ανανεώσιμες πηγές. Υπάρχουν ενδείξεις ότι η Ευρώπη χάνει ήδη επενδύσεις. Η σουηδική κατασκευαστική Northvolt επανεξετάζει το σχέδιό της για εργοστάσιο στη Γερμανία υπέρ των υφιστάμενων δραστηριοτήτων της στην Αμερική. Θα ακολουθήσουν κι άλλοι.

Αυτή η αναπροσαρμογή είναι πηγή αγωνίας, ακόμη και για ορισμένες επιχειρήσεις. Ο Μόρις Τσανγκ, ιδρυτής της κατασκευάστριας τσιπ από την Ταϊβάν TSMC, εκτιμά ότι το κόστος κατασκευής στην Αμερική είναι 55% υψηλότερο από ό,τι στην Ταϊβάν. Η εργασία θα αναπαράγεται και δεν θα διανέμεται απλά με διαφορετικό τρόπο. Οι γίγαντες της κατασκευής τσιπ ανησυχούν για τη διάσπαση των δικτύων τεχνογνωσίας στις πλέον προηγμένες κατασκευαστικές τους προσπάθειες τους και την παράδοση της τεχνολογικής πρωτοπορίας που συντηρεί την ύπαρξή τους. Έρευνα του Boston Consulting Group δείχνει ότι θα απαιτηθούν επενδύσεις μεταξύ 900 και 1,2 τρισεκατομμυρίων δολαρίων για τη δημιουργία πολλαπλών αυτάρκων αλυσίδων εφοδιασμού ημιαγωγών σε όλο τον κόσμο, με ετήσιο λειτουργικό κόστος να αυξάνεται από 45 έως 125 δισεκατομμύρια δολάρια.

Τουλάχιστον οι επιδοτήσεις ημιαγωγών της Αμερικής δεν έχουν τους ίδιους κανόνες τοπικού περιεχομένου με τις επιδοτήσεις πράσινης τεχνολογίας. Οι σύμμαχοι της Αμερικής προσπαθούν τώρα να την πείσουν να μαλακώσει και τις επιδοτήσεις στην πράσινη τεχνολογία. Ο Πρόεδρος Μπάιντεν προτείνει προσπαθώντας να απαλύνει το κλίμα ότι η Αμερική «δεν σκόπευε ποτέ να αποκλείσει ανθρώπους που συνεργάζονταν μαζί μας». Πρακτικά, όμως, δεν είναι εύκολο να αναδιατυπωθούν οι κανόνες. Η νομοθεσία γράφτηκε με ακρίβεια, προσδιορίζοντας ποσά σε δολάρια, χρονοδιαγράμματα και προϋποθέσεις. Το Κογκρέσο θα πρέπει να εγκρίνει επίσημες τροπολογίες – μεγάλο πρόβλημα σε καλές εποχές, και αδιανόητο όταν η Βουλή των Αντιπροσώπων είναι δυσλειτουργική. Οποιεσδήποτε προσαρμογές πολύ πιθανό θα είναι μικρές.

Οι κυβερνήσεις θα μπορούσαν θεωρητικά να οδηγήσουν την Αμερική στον Παγκόσμιο Οργανισμό Εμπορίου (WTO). Η απαγόρευση του ΠΟΕ έναντι των επιδοτήσεων που αφορούν απαιτήσεις τοπικού περιεχομένου είναι σαφής. Μέχρι στιγμής, όμως, δεν υπάρχει ιδιαίτερη όρεξη για  τέτοια πρόκληση. Εάν η Αμερική έχανε, θα μπορούσε να ασκήσει έφεση κατά της απόφασης, η οποία στην πραγματικότητα θα έδινε τέλος στην υπόθεση αφού ο ΠΟΕ δεν έχει πλέον βιώσιμο δευτεροβάθμιο όργανο (χάρη στην απόφαση της Αμερικής να μπλοκάρει τους διορισμούς). Άλλη λύση θα ήταν η επιβολή δασμών στις αμερικανικές εξαγωγές που επωφελούνται από αθέμιτες επιδοτήσεις. Αυτό, ωστόσο, θα μπορούσε να γίνει πολύ χαοτικό. Τα πάντα, από αυτοκίνητα μέχρι ηλιακούς συλλέκτες και υδρογόνο έως ημιαγωγούς θα ήταν στο τραπέζι.

Μπείτε στο παιχνίδι

Αντίθετα, οι κυβερνήσεις αλλού αντιμετωπίζουν την δυσάρεστη επιλογή του αν θα συμμετάσχουν ή όχι σε κούρσα επιδοτήσεων. Υπάρχει οικονομική λογική στο να μείνεις στο περιθώριο. Όταν η Αμερική πληρώνει για τεχνολογίες με μεγάλο κόστος για τους φορολογούμενους της, αυτές οι τεχνολογίες θα πρέπει, με τον καιρό, να γίνουν φθηνότερες για όλους. Όσα χρήματα και να ρίχνει η Αμερική στις εταιρείες της, δεν μπορεί να έχει συγκριτικό πλεονέκτημα σε όλα τα προϊόντα. Ορισμένοι αξιωματούχοι στην Ασία προσκολλώνται στην ελπίδα ότι οι κυβερνήσεις τους και αυτές στην Ευρώπη θα επιδείξουν αυτοσυγκράτηση. «Με αυτόν τον τρόπο όλοι οι μη Αμερικανοί θα μπορούσαν να έχουν ίσους όρους ανταγωνισμού μεταξύ τους», παρατηρεί Ιάπωνας αξιωματούχος.

Όμως οι φωνές που ζητούν περισσότερες επιδοτήσεις φαίνεται να επικρατούν. Το υπουργείο Περιβάλλοντος της Νότιας Κορέας φέρεται να ενημέρωσε τις αυτοκινητοβιομηχανίες ότι οι εγχώριες επιδοτήσεις για ηλεκτρικά οχήματα θα μπορούσαν να περιοριστούν σε εταιρείες που έχουν τα δικά τους κέντρα εξυπηρέτησης στη χώρα, εξαιρουμένων των περισσότερων ξένων εταιρειών. Η Ιαπωνία καταβάλλει τις δικές της προσπάθειες για να αναβιώσει την κατασκευή προηγμένων ημιαγωγών. Οκτώ εγχώριες εταιρείες, μεταξύ των οποίων η υτοκινητοβιομηχανία Toyota, και η εταιρεία ηλεκτρονικών Sony, ανακοίνωσαν πρόσφατα τη σύσταση της νέας εταιρείας κατασκευής τσιπ, της Rapidus. Τον Νοέμβριο, η κυβέρνηση υποσχέθηκε ¥ 70 δισεκατομμύρια (500 εκατομμύρια δολάρια) σε χρηματοδότηση για την έρευνα ημιαγωγών της εταιρείας.

Στην Ευρώπη, οι πολιτικοί και οι επιχειρήσεις θέλουν να προσαρμοστούν οι αυστηροί κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις, έτσι ώστε οι κυβερνήσεις να μπορούν να υποστηρίξουν τη βιομηχανία πιο αφειδώς. Αυτοί οι κανόνες είναι από τις μεγαλύτερες ιστορίες επιτυχίας της ευρωπαϊκής αγοράς, συμβάλλοντας στη διασφάλιση έντονου ανταγωνισμού. Ωστόσο, σε κοινό έγγραφο τον Δεκέμβριο, ο Μπρούνο Λε Μερ και ο Ρόμπερτ Χάμπεκ, οι υπουργοί Οικονομίας της Γαλλίας και της Γερμανίας, υποστήριξαν ότι χρειάζονται αλλαγές για να επιτραπεί η ροή περισσότερης βοήθειας σε στρατηγικούς τομείς, πιο γρήγορα.

Οι Αμερικανοί που βοήθησαν στη δημιουργία της παραδοσιακής εμπορικής στρατηγικής της χώρας ανησυχούν ότι η νέα της προσέγγιση θα γυρίσει μπούμερανγκ. Η Sούζαν Σβαμπ, εμπορική αντιπρόσωπος από το 2006 έως το 2009, υποστηρίζει ότι πολλοί στην Ευρώπη και την Ασία θα χαρούν πολύ να δουν τις πόρτες να ανοίγουν διάπλατα στις βιομηχανικές επιδοτήσεις. «Δεν πρόκειται ποτέ να επιδοτήσουμε τόσο πολύ ή να υψώσουμε τόσα εμπόδια όσο οι εμπορικοί μας εταίροι», τονίζει. «Έτσι είναι προς το συμφέρον μας να υπάρχει σύστημα βασισμένο σε κανόνες και οι κανόνες να επιβάλλονται».

Αυτή η άποψη σπάνια ακούγεται στις αίθουσες εξουσίας της Ουάσιγκτον σήμερα. Η Κάθριν Τάι, η σημερινή εμπορική αντιπρόσωπος, πιστεύει σθεναρά στις επιδοτήσεις. Έχει ζητήσει από την Αμερική και τους συμμάχους της να συντονίσουν τις επενδύσεις τους, προκειμένου να μεγιστοποιήσουν την επιρροή τους. Θεωρητικά, αυτή είναι λογική ιδέα. Η Αμερική θέλει τους συμμάχους της στην Ασία και την Ευρώπη να ασπαστούν τη δική της σκληρότερη γραμμή απέναντι στην Κίνα. Οι σύμμαχοί της, εν τω μεταξύ, θέλουν να συνεχίσουν να βρίσκονται κάτω από την ομπρέλα ασφαλείας της Αμερικής και να έχουν την υποστήριξη των ΗΠΑ στην αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής.

Ωστόσο, ακόμη και με τη μέγιστη ειλικρίνεια, ο συντονισμός είναι βέβαιο ότι θα είναι τρομερά σκληρός. Ακριβώς όπως η Αμερική θέλει να είναι στην αιχμή της παραγωγής ημιαγωγών, το ίδιο θέλουν και οι κυβερνήσεις στην Ασία και την Ευρώπη. Όλοι έχουν εθνικούς πρωταθλητές, για να μην αναφέρουμε πολλές νεοφυείς επιχειρήσεις που συναγωνίζονται για κομμάτι της αυτής της πίτας. Καθώς η Αμερική και οι σύμμαχοί της προσφέρουν περισσότερη αρωγή, αυτές οι εταιρείες θα είναι πολύ πρόθυμες να τη βοηθήσουν. Στη διαδικασία, θα υπάρξει αλληλεπικάλυψη διασυνοριακών προσπαθειών, σπατάλη δημόσιων πόρων και επικρίσεις μεταξύ των χωρών που υποτίθενται συνεργάζονται. Μπορεί να χρειαστούν εκατοντάδες δισεκατομμύρια δολάρια για να ξαναμάθουμε γιατί η Αμερική ήταν κάποτε αντίπαλος και όχι υπέρμαχος των επιδοτήσεων.