Ε.Ε., επέκταση της ψηφοφορίας με ειδική πλειοψηφία και η πρόταση Κ. Σημίτη

Σε πρόσφατο άρθρο του στην «Καθημερινή» (8/11/2022),  πρώην πρόεδρος του ΠΑΣΟΚ και της Κυβέρνησης υποστηρίζει  την ανάγκη θεσμοθέτησης ενός νέου τρόπου λειτουργίας των αποφάσεων, στηριγμένο επί τη βάσει της αρχής της «ειδικής πλειοψηφίας», πρόταση που επανήλθε, τους τελευταίους μήνες, λόγω της τρέχουσας ενεργειακής και πληθωριστικής κρίσης. Το ζήτημα, όπως πρόκειται να δείξουμε, διατηρεί ακέραιη την επίκαιρη σημαντικότητά του, αλλά η ψηφοφορία με ειδική πλειοψηφία υπάρχει ήδη στην Ευρωπαϊκή Ένωση και τίθεται στην πράξη με έναν αποκλίνοντα τρόπο.

Πιο συγκεκριμένα, ο κ. Κώστας Σημίτης υποστηρίζει τη δημιουργία ενός ευρωπαϊκού κράτους. Αυτό το κράτος πρέπει να είναι ευέλικτο, κατά την εκτίμησή του, κατά το μέρος ότι το «εσωτερικό εκλογικό σύστημα» της Ένωσης πρέπει να είναι η «ισχυρή πλειοψηφία», δηλαδή μια ενισχυμένη πλειοψηφία που είναι γνωστή ως «ειδική πλειοψηφία».

Ωστόσο, ο πρώην πρόεδρος του ΠΑΣΟΚ δεν παρουσιάζεται ως ένας αιθεροβάμων ομοσπονδιστής. Ο φεντεραλισμός που εισηγείται  – και ορθά, κατά την εδώ υποστηριζόμενη, επίσης φεντεραλιστική, αντίληψη – εδράζεται στην εισαγωγή της ειδικής πλειοψηφίας μόνο σε ορισμένους τομείς.

Ο λόγος του γίνεται πιο συγκεκριμένος και ως τέτοιοι τομείς ορίζονται πρώτα η οικονομική πολιτική. Έπονται η κοινή πολιτική ασφάλειας και άμυνας, η κοινή πολιτική ασύλου και μετανάστευσης.

Πράγματι, ο πρώην πρόεδρος του ΠΑΣΟΚ σημαδεύει σωστά όταν υποστηρίζει ότι η λειτουργία της ΕΕ επηρεάζει την εθνική κυριαρχία των 27 κρατών – μελών.

Αυτό που υποτιμάται, όμως, είναι ότι η λειτουργία των 27 κρατών – μελών επηρεάζεται με δύο τρόπους.

Ο πρώτος τρόπος ότι οι κοινές αποφάσεις, ανεξάρτητα από τη διαδικασία λήψης αποφάσεων, είναι νομικά δεσμευτικές. Ο δεύτερος τρόπος αφορά τις αποφάσεις της πλειοψηφίας. Όσοι ψήφισαν μπορούν να πιστεύουν νόμιμα ότι έτσι έχει ενισχυθεί η κυριαρχία τους. Όσοι καταψήφισαν, από την άλλη, βλέπουν την κυριαρχία τους συμβολικά και συγκεκριμένα να μειώνεται. Επομένως, δεν προκαλεί έκπληξη το γεγονός ότι το ζήτημα της πλειοψηφίας ήταν πάντα το πιο ευαίσθητο θέμα θεσμικής συζήτησης στην Ευρώπη.

Πιο ειδικά, από τη μια πλευρά, οι υποστηρικτές της πλειοψηφίας το κάνουν επειδή ένας υποστηρικτής της ομοφωνίας τονίζει ουσιαστικά το ελεύθερο βέτο, σε κάθε δυνατό τομέα πολιτικής. Όσοι είναι κατά, από την άλλη, το κάνουν αναφαίρετο ζήτημα εθνικής κυριαρχίας. Με αυτούς τους όρους, ωστόσο, το ερώτημα κινδυνεύει να γίνει άλυτο, γιατί εμπεριέχει μέσα του το δίλημμα μεταξύ ομοσπονδιακής τάξης και συνομοσπονδιακής ή διακυβερνητικής τάξης. Μια επιλογή που η ΕΕ και τα κράτη μέλη της δεν είναι έτοιμα να κάνουν και δεν είναι πολιτικά ώριμη ώρα να το αποφασίσουν.

Επιπλέον, η πραγματικότητα είναι πιο σύνθετη από όσο νομίζουμε. Καταρχάς, τα θέματα για τα οποία μπορεί να ληφθεί πλειοψηφία βάσει της ισχύουσας Συνθήκης της Λισαβόνας είναι ήδη πάρα πολλά. Καλύπτουν ιδίως, με εξαίρεση τη φορολογία, όλα όσα καθορίζουν τη λειτουργία της ενιαίας αγοράς, καθώς και την έγκριση του κοινού προϋπολογισμού και άλλους τομείς. Για να κατανοήσουμε πώς αυτή η δυνατότητα θα μπορούσε να επεκταθεί σε νέες περιπτώσεις, πρέπει πρώτα να εξετάσουμε τη λογική του υπάρχοντος συστήματος και πώς λειτουργεί.

Καταρχάς, η επιλογή θεμάτων που μπορεί να αποφασιστεί με πλειοψηφία δεν αντιστοιχεί σε μια ακριβή συνταγματική αντίληψη. Είναι μάλλον συνέπεια του γεγονότος ότι η ΕΕ είναι ένας οργανισμός στον οποίο η κυριαρχία μοιράζεται στα κράτη μέλη. Στην πράξη, μπορούμε να ψηφίσουμε σε έναν δεδομένο τομέα, όχι επειδή αυτό είναι κάτι το αφηρημένα επιθυμητό, αλλά επειδή έχουμε συμφωνήσει εκ των προτέρων στις βασικές γραμμές των στόχων που θέλουμε να επιδιώξουμε από κοινού. Επομένως, η δυνατότητα ψηφοφορίας με ειδική πλειοψηφία δεν αφορά τους στόχους, αλλά τον τρόπο επίτευξής τους. Εάν αυτή η κοινή χρήση στόχων απουσιάζει, τα κράτη μέλη θα είναι ιδιαιτέρως απρόθυμα να μοιραστούν την εθνική κυριαρχία τους.

Επομένως, η λογική αυτού του συστήματος είναι πολύ διαφορετική από αυτή που διέπει τις εθνικές μας δημοκρατίες και τα ομοσπονδιακά μας κράτη. Καθορίζει και την πρακτική λειτουργία της πλειοψηφίας. Στην πράξη, στην ΕΕ, γίνονται ελάχιστες ψηφοφορίες, ακόμη και όταν υπάρχει η δυνατότητα ψηφοφοριών. Ολόκληρο το σύστημα είναι, στην πραγματικότητα, οργανωμένο για να επιδιώξει τη μέγιστη συναίνεση. Αλλά τότε, είναι πραγματικά τόσο σημαντικό; Η απάντηση είναι καταφατική, και δεν χρειάζεται να είναι κανείς φίλος της θεωρίας παιγνίων για να αντιληφθεί το γιατί.

Η ύπαρξη της δυνατότητας ψηφοφορίας τροποποιεί σε βάθος τη διαπραγματευτική στρατηγική των συμμετεχόντων. Εάν απαιτείται ομοφωνία, όλοι θα έχουν συμφέρον να διατηρήσουν τη θέση τους μέχρι τέλους. Θα συμβιβαστούν μόνον όσοι είναι πεπεισμένοι ότι η απουσία απόφασης είναι χειρότερη για αυτούς από τις παραχωρήσεις που καλούνται να κάνουν. Το αποτέλεσμα είναι, επομένως, σε πολλές περιπτώσεις παράλυση. Εάν, από την άλλη, υπάρχει η δυνατότητα ψηφοφορίας, κάθε συμμετέχων θα έχει συμφέρον να συμμετάσχει εξαρχής στον σχηματισμό δυνητικής πλειοψηφίας. Οι διαφωνούντες θα αναγκαστούν στη συνέχεια να βρεθούν στη μειοψηφία, να συμβιβαστούν ή να αποδώσουν λιγότερο καλά. Στην πραγματικότητα, η ψήφος (ή μάλλον η δυνατότητα ψήφου) δεν χρησιμεύει για τον καθορισμό σταθερών πλειοψηφιών και μειοψηφιών. Θα μπορούσε να ισχυριστεί κανείς ότι θα ήταν το σημάδι ενός σοβαρού «τραύματος», που θα δημιουργούσε σε δομικά «μειονοτικές» χώρες την αντίληψη ότι το σύστημα λειτουργεί εις βάρος τους. Αντί για αυτό, η πλειοψηφία χρησιμεύει ουσιαστικά για την υπέρβαση του βέτο μιας ή περισσότερων χωρών.

Ο πυρήνας της προσέγγισης αυτής είναι ότι η λειτουργία της ψηφοφορίας δεν είναι η παγίωση των πλειοψηφιών, αλλά η υπέρβαση των veto μιας ή ενός περιορισμένου αριθμού χωρών.

Μια πρώτη συνέπεια είναι ότι οποιαδήποτε πρόταση για επέκταση της δυνατότητας ψηφοφορίας κατά πλειοψηφία σε θέματα, όπως είναι η φορολογία και η εξωτερική πολιτική και η πολιτική ασφάλειας, πρέπει να ορίζεται σαφώς και να επικεντρώνεται σε ζητήματα που συγκεντρώνουν ήδη τουλάχιστον μια μεγάλη πλειοψηφία υποστήριξης. Είναι ενδεικτικά καταγεγραμμένο γεγονός ότι η εξωτερική πολιτική και η πολιτική ασφάλειας είναι θέματα, για τα οποία είναι αντικειμενικά δύσκολο να επεκταθεί η δυνατότητα της πλειοψηφίας χωρίς, να τεθεί υπό αμφισβήτηση η αρχή της εθνικής αρμοδιότητας, που κατοχυρώνεται προς το παρόν από τη Συνθήκη της Λισαβόνας. Βασίζεται στο γεγονός ότι η ΕΕ έχει σχεδόν καταλήξει σε μια ενότητα συναίνεσης για τον πόλεμο στην Ουκρανία και, κατά συνέπεια, θα πίστευε κανείς ότι η αντιμετώπισή της θα μπορούσε να αφαιρεθεί από την ομοφωνία.

Ο πρώην πρωθυπουργός ορθά εκτιμάται ότι επιχειρηματολογεί υπέρ μιας κατ’ ουσίαν ομοσπονδιακής Ευρώπης. Αυτό ο κινητοποιητικός στόχος πολλών Ευρωπαίων πολιτών δεν κινείται από τα επάνω προς τα κάτω, αλλά έχει αντίθετη φορά, για να αποφύγουμε την επανάληψη κρουσμάτων απότομης, σχεδόν «βίαιης», αποκοπής κρατών μελών από το θεσμικό οικοδόμημα της Ένωσης.